L’articolo 11 della Costituzione italiana e l’ipotesi della neutralità: profili costituzionali, internazionali e procedurali
di Gianni Di Santo
Abstract
L’articolo 11 della Costituzione italiana costituisce uno dei principali punti di intersezione tra ordinamento costituzionale, politica estera e diritto internazionale. Attraverso il ripudio della guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, nonché attraverso l’apertura alle limitazioni di sovranità funzionali alla pace e alla giustizia fra le Nazioni, la disposizione delinea un modello di partecipazione dell’Italia alla comunità internazionale fondato sul principio pacifista e sulla cooperazione sovranazionale.
Il presente contributo analizza il significato costituzionale dell’articolo 11, il suo rapporto con gli articoli 78 e 87 della Costituzione e con gli obblighi internazionali assunti dalla Repubblica, per poi esaminare l’ipotesi di una revisione costituzionale finalizzata a introdurre un principio di neutralità dello Stato italiano. Particolare attenzione viene dedicata alla procedura prevista dall’articolo 138 e al ruolo dell’eventuale referendum costituzionale. L’analisi evidenzia come la neutralità non possa essere considerata una semplice scelta di politica estera, ma comporterebbe la ridefinizione di un insieme articolato di rapporti costituzionali e internazionali.
- Introduzione
L’articolo 11 della Costituzione italiana occupa una posizione peculiare nell’architettura costituzionale della Repubblica. Esso appartiene ai Principi fondamentali e disciplina, con una formulazione particolarmente densa, il rapporto tra lo Stato italiano, la guerra, la sovranità nazionale e l’ordinamento internazionale.
La disposizione stabilisce che:
«L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali».
Lo stesso articolo aggiunge che l’Italia consente, «in condizioni di parità con gli altri Stati», alle limitazioni di sovranità necessarie alla realizzazione di un ordinamento internazionale volto ad assicurare la pace e la giustizia fra le Nazioni e che promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.
La disposizione presenta dunque una struttura duplice: da un lato, pone un limite all’impiego della guerra; dall’altro, introduce una clausola di apertura dell’ordinamento italiano alla cooperazione e all’integrazione internazionale.
È proprio questa duplicità a rendere particolarmente complessa l’ipotesi di trasformare l’Italia in uno Stato formalmente neutrale.
La questione, infatti, non consiste soltanto nello stabilire se la neutralità sia compatibile con l’articolo 11. Occorre piuttosto chiedersi quale configurazione costituzionale dovrebbe assumere una scelta di neutralità permanente e quali conseguenze essa produrrebbe sui rapporti internazionali dell’Italia.
- Il significato costituzionale dell’articolo 11
L’espressione «ripudia la guerra» costituisce il nucleo maggiormente caratterizzante della disposizione.
Durante i lavori della Costituente, fu scelto il termine “ripudia” tra la parola “rinunzia, emendamento dell’On. Le Crispo e “Condanna” emendamento dell’On. Le Russo Perez, con la seguente motivazione dell’On.le Ruini, relatore dell’articolo 11: “ mentre la parola “condanna” ha un valore più etico che politico -giuridico, la parola “rinunzia” presuppone in un certro modo la rinuncia a un bene o a un diritto alla guerra.
La scelta terminologica del Costituente non è casuale. Il verbo «ripudiare» presenta una forza semantica superiore rispetto a una semplice rinuncia contingente all’impiego della forza militare. La disposizione, tuttavia, non configura un pacifismo assoluto: il divieto riguarda la guerra utilizzata come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali.
L’articolo 11 deve quindi essere interpretato nel quadro complessivo della Costituzione.
Il riferimento alla guerra come «strumento di offesa» consente di distinguere la guerra di aggressione dalle esigenze di difesa dello Stato. Questa distinzione assume particolare rilievo se posta in relazione con le disposizioni costituzionali relative allo stato di guerra.
L’articolo 78 attribuisce alle Camere il potere di deliberare lo stato di guerra e di conferire al Governo i poteri necessari.
L’articolo 87, a sua volta, stabilisce che il Presidente della Repubblica dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.
Ne emerge un dato apparentemente problematico: la Costituzione ripudia la guerra, ma disciplina contemporaneamente l’eventualità dello stato di guerra.
La contraddizione, tuttavia, è soltanto apparente. L’esistenza di una disciplina costituzionale dello stato di guerra può essere interpretata come la previsione di una situazione eccezionale che non coincide necessariamente con la guerra di aggressione vietata dall’articolo 11.
- L’articolo 11 come clausola di apertura internazionale
La seconda parte dell’articolo 11 assume un’importanza altrettanto significativa.
La Costituzione non si limita a proibire determinati comportamenti dello Stato italiano, ma consente esplicitamente limitazioni della sovranità quando esse siano necessarie alla costruzione di un ordinamento internazionale orientato alla pace e alla giustizia.
La Corte costituzionale ha attribuito alla disposizione una funzione particolarmente ampia. Nella sentenza n. 183 del 1973, la Corte ha rilevato che l’articolo 11 esprime l’apertura dell’Italia alle forme più impegnative di collaborazione e organizzazione internazionale e consente, a condizioni di parità e per le finalità indicate dalla norma, limitazioni dei poteri statali. La stessa pronuncia riconduce tale previsione anche al processo di integrazione europea.
Ne deriva una caratteristica fondamentale dell’articolo 11: esso non deve essere letto esclusivamente come una disposizione «pacifista», ma anche come una disposizione «internazionalista».
Il Costituente non ha immaginato una Repubblica isolata dalla comunità internazionale. Al contrario, ha previsto un ordinamento disposto a condividere parte delle proprie prerogative sovrane qualora ciò sia funzionale alla pace e alla giustizia internazionale.
Da questo punto di vista, l’articolo 11 rappresenta uno dei fondamenti costituzionali dell’apertura dell’ordinamento italiano agli organismi internazionali e sovranazionali.
- Il rapporto con gli articoli 78 e 87
La disciplina costituzionale della guerra deve essere letta congiuntamente agli articoli 11, 78 e 87.
L’articolo 78 stabilisce che siano le Camere a deliberare lo stato di guerra, attribuendo al Governo i poteri necessari. (Senato della Repubblica)
L’articolo 87 attribuisce invece al Presidente della Repubblica il compito di dichiarare lo stato di guerra deliberato dal Parlamento. (Senato della Repubblica)
Questa architettura attribuisce quindi competenze differenti a Parlamento, Governo e Presidente della Repubblica.
È importante, inoltre, non sovrapporre automaticamente la nozione costituzionale di «stato di guerra» alle diverse forme contemporanee di impiego della forza militare all’estero.
Un dossier del Senato ha evidenziato proprio la difficoltà di ricondurre le forme di impiego militare successive alla Seconda guerra mondiale alla tradizionale nozione di guerra internazionale e ha rilevato l’assenza, nella Costituzione vigente, di una disciplina generale ed esplicita dell’impiego dello strumento militare all’estero al di fuori della disciplina dello stato di guerra. (Senato della Repubblica)
La questione della neutralità deve pertanto essere analizzata tenendo distinti almeno tre piani:
- il divieto costituzionale della guerra di aggressione; 2. la disciplina dello stato di guerra; 3. la partecipazione italiana ad alleanze, organizzazioni internazionali e missioni internazionali.
La sovrapposizione di questi tre piani rischierebbe infatti di produrre una rappresentazione eccessivamente semplificata del problema.
- Neutralità e Costituzione
La neutralità può essere concepita, in termini generali, come uno status giuridico internazionale caratterizzato dall’astensione da determinati conflitti e dalla posizione di non partecipazione alle guerre tra altri Stati, secondo le regole applicabili del diritto internazionale.
Sotto questo profilo, la neutralità non coincide necessariamente con il pacifismo.
Un ordinamento può ripudiare la guerra di aggressione senza essere necessariamente neutrale. Allo stesso modo, la neutralità può comportare specifici obblighi internazionali che vanno oltre la semplice dichiarazione politica di non partecipazione a un conflitto.
La questione centrale diventa quindi stabilire se l’introduzione di un principio costituzionale di neutralità permanente richiederebbe una modifica dell’articolo 11.
La risposta dipende naturalmente dal contenuto concreto della proposta.
Una neutralità intesa esclusivamente come riaffermazione del divieto di partecipazione a guerre offensive potrebbe essere formulata in termini differenti rispetto a una neutralità permanente e integrale, destinata a impedire la partecipazione dell’Italia a qualsiasi sistema di alleanze militari o di sicurezza collettiva.
Nel secondo caso, le conseguenze sarebbero assai più profonde.
- La neutralità come possibile revisione dell’assetto costituzionale
Una riforma costituzionale orientata alla neutralità dovrebbe essere valutata non soltanto con riferimento all’articolo 11, ma anche alla luce delle altre disposizioni costituzionali direttamente o indirettamente collegate alla politica estera e alla difesa.
Tra queste assumono particolare rilievo gli articoli 78 e 87.
L’intervento sull’articolo 11 potrebbe definire il principio generale della neutralità, mentre eventuali modifiche agli articoli relativi allo stato di guerra dovrebbero essere coordinate con tale principio.
Non si tratterebbe, dunque, necessariamente di una modifica isolata, ma di una possibile revisione sistematica di più disposizioni.
A ciò si aggiungerebbe un secondo livello: quello degli obblighi internazionali già assunti dall’Italia.
Una modifica della Costituzione italiana non determinerebbe automaticamente la cessazione degli obblighi derivanti dai trattati internazionali. La revisione costituzionale interna e la posizione internazionale dello Stato sono infatti piani distinti, seppure strettamente collegati.
Ne consegue che una eventuale scelta di neutralità dovrebbe essere accompagnata da un’analisi degli obblighi internazionali incompatibili con il nuovo status e delle procedure necessarie per modificarli o cessarne l’efficacia nei confronti dell’Italia.
- Il procedimento di revisione costituzionale
Qualora una proposta di neutralità richiedesse una modifica della Costituzione, troverebbe applicazione l’articolo 138.
La disposizione stabilisce che le leggi di revisione costituzionale siano approvate da ciascuna Camera attraverso due successive deliberazioni, con un intervallo non inferiore a tre mesi. Nella seconda votazione è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. (Senato della Repubblica)
Il sistema presenta quindi una procedura aggravata rispetto alla legislazione ordinaria.
Se, nella seconda votazione, la legge costituzionale viene approvata da ciascuna Camera con la maggioranza dei due terzi dei componenti, non si procede al referendum.
Se invece viene raggiunta soltanto la maggioranza assoluta, entro tre mesi dalla pubblicazione può essere richiesto il referendum da:
* un quinto dei membri di una Camera;
* 500.000 elettori;
* cinque Consigli regionali.
La legge sottoposta a referendum non viene promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. L’articolo 138 non prevede, per tale referendum costituzionale, un quorum minimo di partecipazione. (Senato della Repubblica)
La distinzione tra le due maggioranze parlamentari è quindi essenziale.
Il raggiungimento dei due terzi in entrambe le Camere produce l’effetto di escludere il referendum; l’approvazione a maggioranza assoluta, invece, mantiene aperta la possibilità della consultazione popolare.
- Il referendum costituzionale come strumento di garanzia
Il referendum previsto dall’articolo 138 presenta una natura differente rispetto al referendum abrogativo disciplinato dall’articolo 75.
Non si chiede agli elettori di abrogare una legge vigente, ma di confermare o non confermare una legge costituzionale già approvata dal Parlamento.
La funzione del referendum è quindi strettamente connessa alla particolare rigidità della Costituzione.
Nel caso di una revisione riguardante la neutralità dello Stato, la consultazione popolare assumerebbe evidentemente una particolare rilevanza politica e istituzionale, ma il suo significato giuridico rimarrebbe quello previsto dall’articolo 138: verificare se la legge costituzionale possa essere confermata dalla maggioranza dei voti validi espressi.
È importante evitare, in questo contesto, di confondere la rilevanza politica della consultazione con la sua qualificazione giuridica.
- I limiti alla revisione costituzionale
Un ulteriore profilo riguarda la possibilità di modificare i Principi fondamentali.
L’articolo 139 stabilisce espressamente che la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale.
La Costituzione non contiene invece una disposizione che dichiari testualmente immodificabile l’intero insieme dei Principi fondamentali.
Ciò non significa, tuttavia, che qualsiasi disposizione costituzionale possa essere modificata senza limiti.
La dottrina e la giurisprudenza costituzionale hanno elaborato il tema dei cosiddetti principi supremi dell’ordinamento, la cui posizione deve essere valutata anche in relazione ai limiti alla revisione costituzionale.
Per quanto riguarda l’articolo 11, la questione assume una particolare complessità perché la disposizione non contiene soltanto una scelta relativa alla guerra, ma anche una disciplina dell’apertura internazionale dello Stato.
Una modifica che sostituisse il principio di apertura internazionale con un principio di isolamento assoluto porrebbe problemi teorici differenti rispetto a una revisione che, pur introducendo la neutralità, mantenesse l’adesione dell’Italia alle organizzazioni internazionali e alla cooperazione multilaterale.
- Neutralità e appartenenza alle organizzazioni internazionali
La questione della neutralità non può essere esaminata prescindendo dalla seconda parte dell’articolo 11.
La Costituzione autorizza infatti limitazioni di sovranità finalizzate alla pace e alla giustizia tra le Nazioni e promuove le organizzazioni internazionali rivolte a tali scopi. (Senato della Repubblica)
Questo elemento rende possibile distinguere concettualmente tra neutralità militare e isolamento internazionale.
Uno Stato neutrale non è necessariamente uno Stato privo di relazioni internazionali.
Il problema giuridico diventa quindi quello di stabilire quali forme di cooperazione internazionale siano compatibili con lo status di neutralità e quali, invece, ne determinino il superamento.
In questa prospettiva, una revisione costituzionale dovrebbe definire con sufficiente precisione il significato attribuito alla neutralità: neutralità rispetto ai conflitti armati, neutralità militare permanente, neutralità rispetto alle alleanze militari oppure una concezione più ampia, comprendente anche determinati vincoli di politica estera.
La scelta della formula normativa sarebbe pertanto decisiva.
- La dimensione internazionale della revisione
L’eventuale introduzione della neutralità nella Costituzione italiana produrrebbe conseguenze che non potrebbero esaurirsi nell’ordinamento interno.
La Costituzione può stabilire l’indirizzo fondamentale dell’ordinamento italiano, ma l’Italia opera contemporaneamente all’interno di un sistema internazionale fondato su trattati e organizzazioni internazionali.
La Corte costituzionale ha riconosciuto che l’articolo 11 può costituire il fondamento costituzionale di limitazioni di sovranità funzionali alla partecipazione a un’organizzazione sovranazionale come quella europea
Pertanto, una revisione costituzionale che introducesse un principio di neutralità dovrebbe essere coordinata con gli obblighi internazionali esistenti.
Il problema sarebbe particolarmente evidente qualora la nuova disposizione costituzionale fosse formulata in termini incompatibili con obblighi derivanti da trattati internazionali.
La revisione costituzionale interna, in altre parole, non potrebbe essere considerata come un atto isolato dalla dimensione internazionale.
- Considerazioni conclusive
L’articolo 11 rappresenta uno dei punti fondamentali attraverso i quali la Costituzione italiana definisce il rapporto tra Repubblica, guerra e comunità internazionale.
La sua struttura non si esaurisce nel ripudio della guerra. La disposizione contiene contemporaneamente un principio di apertura internazionale, autorizzando limitazioni di sovranità funzionali alla pace e alla giustizia tra le Nazioni e promuovendo le organizzazioni internazionali dirette a tali finalità.
L’ipotesi di una neutralità costituzionale dell’Italia deve quindi essere analizzata evitando una contrapposizione semplicistica tra «articolo 11» e «neutralità».
Il problema centrale consiste piuttosto nel definire quale neutralità si intenda introdurre.
Una neutralità intesa come rafforzamento del ripudio della guerra offensiva potrebbe avere una portata diversa rispetto a una neutralità intesa come radicale estraneità dell’Italia alle alleanze e ai sistemi internazionali di sicurezza.
Nel secondo caso, la revisione avrebbe una portata sistemica e richiederebbe un coordinamento tra l’articolo 11, le disposizioni costituzionali relative alla guerra e alla funzione degli organi costituzionali, nonché gli obblighi internazionali assunti dalla Repubblica.
Anche il procedimento di revisione assumerebbe un ruolo decisivo. L’articolo 138 costruisce infatti un procedimento aggravato che combina deliberazione parlamentare, intervallo temporale, maggioranze qualificate e, in determinate condizioni, possibilità di referendum popolare. (Senato della Repubblica)
La questione della neutralità italiana, pertanto, non può essere ridotta a una scelta esclusivamente politica o a una semplice modifica terminologica dell’articolo 11.
Essa rappresenterebbe, qualora perseguita in termini costituzionalmente vincolanti, una possibile ridefinizione dello status internazionale della Repubblica e del rapporto tra sovranità nazionale, cooperazione internazionale e sicurezza collettiva.
La riflessione sulla neutralità dovrebbe dunque muoversi contemporaneamente su tre livelli: costituzionale, internazionale e politico-istituzionale.
È proprio dall’intersezione di questi tre livelli che emerge la reale complessità della questione.
Riferimenti normativi e giurisprudenziali essenziali
* Costituzione della Repubblica italiana, artt. 10, 11, 78, 80, 87, 138 e 139.
* Corte costituzionale, sentenza n. 183/1973, in materia di limitazioni di sovranità e articolo 11. (Corte Costituzionale)
* Senato della Repubblica, testo vigente della Costituzione italiana. (Senato della Repubblica)
* Senato della Repubblica, documentazione parlamentare sull’impiego dello strumento militare all’estero e sul rapporto tra artt. 78 e 87 Cost. (Senato della Repubblica)
